上海社会科学院生态与可持续发展研究所程进于2024年7月在《长江流域资源与环境》发表题为《长三角区域大气污染协同治理网络结构及影响因素研究》的论文，论文基于长三角区域大气污染协同治理网络的数据样本，采用社会网络分析方法，对长三角区域大气污染协同治理网络结构进行研究。研究发现：长三角区域大气污染协同治理网络密度总体上趋于增大，区域大气污染协同治理的行政主导特征显著，其网络结构具有明显的非梯度分布的层级特征，省级行政主体在网络结构中起关键主导作用。区域大气污染协同治理网络结构受省级行政边界的影响较为明显，城市间距离、行政区划对大气污染协同治理关系的形成有显著影响。
一、研究背景
长三角是我国复合型大气污染最严重地区之一，为弥补大气污染治理中的“碎片化”缺陷，区域协同治理是解决长三角大气污染问题的必然选择，治理主体需要通过一定的互动结构开展集体行动。从发展趋势来看，构建政府、市场以及社会等多元主体协同治理机制成为摆脱跨界治理困境的首要选择，但大气污染协同治理有别于其他公共事务领域，政府承担着政策制定、实施管理、监督考核等职能，因此，区域大气污染协同治理首先应是不同层级政府主体之间的协同，市场和社会主体协同作为补充。无论是横向协同治理视角，还是纳入纵向介入视角的大气污染协同治理结构研究，主要把治理主体看做均质的节点，由于区域要素流动受层级特征和边界效应影响，以及不同层级主体在决策规划、污染减排、评估监管等领域的参与方式有所差异，治理主体的等级及区位对大气污染协同治理网络结构会产生相应的影响。2018年11月，长三角区域一体化发展上升为国家战略，强化了纵向介入在区域大气污染协同治理中的作用，区域大气污染协同治理结构具有代表性。
二、长三角大气污染协同治理结构特征
2008-2013年，长三角大气污染协同治理主要表现为地方政府之间的自发合作。区域大气污染协同治理关系主要集中在上海、江苏和浙江的城市之间，跨行政区的地方政府间合作联系相对频繁，省（市）级政府主体的主导地位并不显著。中央部委主体之间缺少协同联系，更多的表现出单独对地方政府的治理行为进行条线指导或部署。
2014年1月启动长三角区域大气污染防治协作机制，进一步加强了不同层级治理主体之间的联系。中央部委之间的联动开始加强，协同对地方政府的治理行为进行指导或部署。江浙沪皖省（市）级政府主体的直接联系明显增多，在协同治理网络结构中的主导地位增强，省内城市之间的协同治理联系较为突出。省会城市在资源整合与共享上更加有优势，开展跨行政区大气污染治理合作相比其他地级市更为活跃。
2018-2022年，长三角大气污染协同治理的网络密度有显著提升，区域大气污染协同治理网络不断趋于成熟，形成了较为稳定的网络结构体系。从结点间连线的粗细程度看，上海、江苏、浙江和安徽四个省（市）级政府主体之间的协同关系最为紧密，其次为国务院、生态环境部等治理主体与江浙沪皖的联系。跨省城市主体间的协同治理联系开始频繁和强化，但在空间上主要集中在省会城市或省界城市。
长三角区域大气污染协同治理网络结构的节点网络呈现如下特征：
一是省级治理主体的地位显著增强。2008-2013年，杭州、宁波、嘉兴等城市的中心度明显高于其他主体，呈现出地方城市层面的协同治理占主导的特征。随着长三角区域大气污染防治协作机制的启动，国务院、上海、江苏、浙江、安徽等高层级主体的中心地位上升，省（市）级治理主体在长三角大气污染协同治理中发挥主导作用。
二是纵向干预的专业性逐渐增强。长三角大气污染协同治理的纵向干预方呈现出信息型干预方式增加、权威型干预方式减弱的特点，专业特征明显的职能部门发挥的作用越来越大，发挥统筹长三角大气污染协同治理的作用。
三是综合实力较强的城市在网络中的地位较高。虽然城市治理主体在网络中的影响力整体上呈现下降态势，但苏州、杭州、南京、合肥、无锡、宁波等综合实力较强的城市在网络中的地位相对要高于其他城市，在长三角大气污染协同治理中承担着辐射和带动作用。
三、区域大气污染协同治理网络结构的影响因素
论文选取地理距离、环境距离、经济距离、行政距离建立多维距离矩阵。QAP相关性分析显示，产业结构、城市间的距离、经济发展水平、PM2.5污染水平、行政区划等因素对城市大气污染协同治理关系的形成具有显著的相关性。其中，第二产业占比和行政区划的相关系数为正值，表明两者与城市大气污染协同治理关系网络之间呈现正相关关系。城市间距离、人均GDP、PM2.5浓度的相关系数为负值，表明其与城市大气污染协同治理关系网络之间呈现负相关关系。臭氧浓度的相关系数不显著，臭氧尚未成为长三角大气污染协同治理的重点对象。QAP回归分析结果进一步表明，长三角城市间大气污染协同治理关系主要由行政主导形成，同一省份城市、邻近城市更容易形成大气污染协同治理联系。
四、政策启示
一是完善长三角区域合作“三级运作”结构模式。提高决策的权威性和针对性，加强大气污染治理决策执行效率的监管执法，形成“决策—协商—执行—考核”的协同治理流程。
二是推动大气污染协同治理结构扁平化发展。强化城市主体之间横向联系密切的扁平化协同治理网络结构。推进市场在资源环境要素配置中的作用，以市场机制调节长三角大气污染防治利益相关者的关系。
三是增强跨区域大气污染协同治理纽带。以城市为主体深化长三角大气污染防治重大科技合作攻关，统一大气污染治理标准、大气污染治理流程、大气污染治理考核等政策标准体系，为提升城市间大气污染协同治理活跃度消除制度壁垒。
（程进，上海社会科学院生态与可持续发展研究所副所长、副研究员）
文章来源：程进. 长三角区域大气污染协同治理网络结构及影响因素研究[J]. 长江流域资源与环境, 2024, 33(07):1529-1539.
