城市在实现经济增长和人民生活水平提升的同时，也消耗了大量资源以支撑城市内部复杂体系的运转。上海原生资源相对匮乏，因而资源压力日益严峻。在城市建设发展过程中，大规模的金属、塑料、玻璃、橡胶等资源蓄积在各类基础设施、建筑、电子设备等产品中，如其具备“可循环性”，则被称为“城市矿产”。与天然矿产相比，城市矿产存量大且品位高，资源组成较为固定且理化特征容易识别，其开发利用成为缓解资源压力、推动循环经济发展的关键。上海作为践行“双碳”愿景的先行者，实现城市矿产的可持续管理对于实现碳达峰碳中和、建设美丽上海意义重大。
一、城市矿产开发利用成效
（一）顶层设计逐步完善
近年来，上海市对循环经济和资源综合利用高度重视，制定出台了一系列政策全方位支持城市矿产开发利用。虽然大部分政策中并未单独出现“城市矿产”的字眼，但其是循环经济的重要组成部分，相关规定大多散落于以“循环经济”为关键词的文件中。上海市地方环境保护立法体系中的基础性法规《上海市环境保护条例》在多次修订或修正中对资源循环的规定进一步细化，保障有关措施落地。2012年，《上海市再生资源回收管理办法》出台，取代了 2005 年发布的《上海市废旧金属收购管理规定》。2020年，《上海市绿色发展行动指南》将资源循环利用产业列为鼓励性行业，提出积极开展示范创建，提供财税和金融支持政策。2021年，上海市发改委联合多部门先后发布《关于进一步支持本市资源循环利用行业稳定发展的实施意见》和《上海市循环经济发展和资源综合利用专项扶持办法》，提出到2025年，资源产出率和废弃物循环利用率进一步提高，为实现碳达峰和碳中和目标提供有力支撑，并进一步加大资金支持力度。2022年，《上海市资源节约和循环经济发展“十四五”规划》提出，全社会主要资源产出率“十四五”时期提高20%左右，主要废弃物循环利用率达到92%左右。
（二）企业创新驱动发展
上海市积极发挥示范试点基地建设，引领企业创新发展、提质发展。2011年，上海燕龙基再生资源利用示范基地获批第二批国家“城市矿产”示范基地，构建了完善的废玻璃综合利用网络体系，持续推进技术升级和绿色低碳生产。
在政策的大力支持下，骨干企业加快城市矿产综合利用的研发进度，呈现规模化、集成化、系统化发展趋势。例如，上海宝钢的转底炉系统解决方案实现了钢铁厂多源固危废协同处理，依托科技化、智慧化和工程化实现资源循环利用；中冶环工持续加强技术研发，在钢渣多元化梯级利用方面已形成80余项专利技术；新孚美致力于汽车自动变速箱维修和再制造，实行过程质量标准和过程检测确保再制造产品零缺陷。宝武环科、良延环保、国惠环境三家企业于2021年获批大宗固体废弃物综合利用骨干企业。
（三）开发利用水平提升
在政策和技术共同发力下，上海市城市矿产利用水平得到了显著提升，资源综合利用卓有成效。2022年，上海市主要工业固体废弃物综合利用率达到99.3%；申报的工程渣土和工程泥浆均进入已备案的消纳卸点消纳，装修垃圾和拆房垃圾经过加工再利用的占72.6%，建设工程废弃混凝土基本全部进入资源化利用渠道并进入混凝土搅拌站、砂浆厂和水稳厂等；共接收四机一脑90.5万台，拆解处理90.7万台，共完成89.2万台废弃电器电子产品的处理审核工作；共回收铅蓄电池43130吨，拆解机动车21843辆。
在配套设施建设方面上海也不断完善，提高城市矿产综合利用能力。截至2022年，上海市建成装修垃圾和拆房垃圾资源化利用设施27座，合计资源化利用能力1121万吨，废弃混凝土规模化年处置能力达到900万吨；年处理电视机、电冰箱、空调、洗衣机、电脑能力为425.1万台；共4家企业持有废铅蓄电池收集许可证；共有8家报废机动车回收拆解企业，共建28个回收网点，年拆解车辆能力近30.1万辆。
二、城市矿产管理面临的挑战
（一）法律体系需更新完善
上海市于2012年出台了《上海市再生资源回收管理办法》，对资源循环利用具有指导性作用。2024年，《上海市无废城市建设条例》出台，进一步推进城市矿产源头减量和资源化利用。此外，针对生活垃圾、建筑垃圾和报废机动车的处理处置，上海市也出台了专门的文件。然而，针对新兴固废，如退役风光电设备、动力电池等的专门的管理办法或规定需及时更新完善。
（二）现有家底尚未摸清
上海市自身矿产资源极为有限，城市矿产成为可供开采的重要来源。目前国家层面不同种类城市矿产已有较多研究，但细分至地方层面的数据库建设仍待加强。上海市具备经济实力和科研实力支撑城市矿产精准核算的开展。摸清现有家底，并根据不同产品的使用寿命绘制报废路径，完善数据库建设，是实现城市矿产综合利用的合理规划和可持续管理必要手段。
（三）信息透明度仍较低
当前，仍然缺乏对回收资源的实时备案机制，例如居民将淘汰的家电交到回收网点后，无法知道后续产品处理处置方式和最终综合利用结果，无法确保产品真正实现了回收并得到资源化利用。此外，仍然缺少实时监控不同种类的城市矿产流动的大数据平台。在摸清家底的基础上完善动态数据库建设，并实现部门间共享，有助于推动部门协同，共同制定城市矿产管理政策。透明化的交易平台建设仍待开展，需进一步加强企业间信息共享和交流合作，减少中间环节，推进废旧产品回收、拆解、综合利用一体化，畅通废旧产品的交易渠道。
三、双碳目标下城市矿产可持续管理对策研究
（一）完善立法体系建设
在上海地方层面，建议在充分调研、评估的基础上，综合考虑各利益相关者的意见，尽快出台循环经济专门的法律效力较高的相关条例，增强对资源循环的推动作用和约束作用。针对不同种类的城市矿产，建议出台专项法律，根据各城市矿产的特点，从回收、运输、拆解、再利用的各个环节予以明确规定，增强法律的可操作性。加强城市矿产综合利用的监管机制，实现事前、事中和事后的全链条规范管理。
（二）把握重点精准施策
相关研究结果表明，目前上海市家用设备和交通设备部门的城市矿产流出量与流入量之比较高，建议加强对消费者的引导，建立回收处理券制度。建筑部门是城市矿产的主要最终使用部门，即将面临大规模建筑产品报废的情况，建议尽快规划布局，合理开发城市矿产。从空间分布来看，上海市城市矿产呈现由城市中心向周边郊县地区转移的趋势。城市中心是城市矿产综合利用的重点区域，需要实施有计划地对建筑和基础设施分批次报废。针对周边郊县地区，需保持高度关注，虽目前城市矿产仍处于蓄积阶段，尚未有大规模城市矿产流出，但建议从建筑设计阶段即考虑报废后的拆除和循环问题。
（三）建立动态追踪机制
建议上海市积极推动研究机构和相关企业开展城市矿产定量化核算研究，摸清现有存量的基础上，根据不同产品的使用寿命预测未来可利用的城市矿产量。除了核算总量以外，建议同时建立评估机制，对城市矿产的品位、可循环潜力进行测评，对处于不同可回收级别的城市矿产实施分级管理。在此基础上，构建城市矿产的全品类、全链条、分级别动态追踪机制，明晰城市矿产流动阶段、所属何企业，有助于责任划分和信息透明化，有效发挥公众监督作用。
（四）大数据手段促管理
完善再生资源回收公共信息服务平台，及时更新相关资讯，健全物品回收服务和交易服务。针对居民和企业回收，提供回收企业信息、回收产品目录、回收手续等详细规定，方便居民和企业开展物资和产品的报废回收。此外，建议负责回收的企业对回收后的产品提供详细说明，及时通报回收产品的处理手段和处理流程，便于用户了解自己发起的产品回收真正得到落实，也便于公众对回收工作实施实时监督。
（庄沐凡，上海社会科学院生态与可持续发展研究所助理研究员）
摘编自：周冯琦、程进、胡静主编：《上海资源环境发展报告（2024）：建设人与自然和谐共生的美丽上海》，社会科学文献出版社2024年2月出版。
