联合国环境规划署在第27届联合国气候变化大会报告中指出，尽管全球建筑行业大力增加能效投资以降低能源强度，但建筑物全生命周期的碳排放仍超出新冠疫情暴发前的水平，创下历史新高。2021年，全球建筑物和建设行业占到能源总量的34%以上，建筑行业的气候表现距离到2050年实现脱碳的目标越来越远。
而其中欧洲在建筑节能减排领域取得了较为突出的成绩。欧洲环境署（Europe Environment Agency， EEA）发布的报告显示，2019年欧盟27国整体温室气体排放相较1990年下降了24 %，而建筑相较1990年碳排放下降了30 %。虽然数据较为突出，但是为实现《欧洲绿色协议》提出的2030年总体碳排放相较1990年碳排放下降55%，2050年实现碳中和的目标的，建筑节能减排的下降速度仍然远远不够，欧盟仍然需要开展高强度的建筑行业的减碳活动。
与此同时，欧洲环境署统计数据显示，建筑全生命周期25%以上的碳排放是由使用的各类建筑材料产生的。避免大拆大建，使用低碳材料，尽一切可能延长存量建筑的使用寿命和利用率，开展存量建筑的节能改造，对拆除建筑做好建筑材料循环利用，是欧洲应对建筑全生命周期碳排放的主要策略。
在此背景下，欧洲委员会在2020年10月14日发布了Renovation Wave计划，目的是解决建筑物翻新的主要障碍并加强拉动速度的方法，从而以更快更深的步伐刺激现有建筑物的翻新。重点关注社会住房，公共建筑，学校和医院及其相关能源分配，照明和供暖基础设施等领域。
然而Renovation Wave计划已经实施两年了，该政策执行的效果如何？在执行过程中遇到了哪些问题？欧盟的经验对我们有什么启发？本报告将对这些内容进行讨论。
一、/Renovation Wave 的执行效果
（一）建筑节能改造行动缓慢
基于当前欧洲减碳目标，需要进行改造的建筑规模巨大。当前欧洲75 % 的的建筑能源效率都不符合当前的欧盟标准，而当今85-95 %的建筑将存续到欧洲预期达成碳中和目标的2050年。现在经过加权计算的年度建筑节能改造比率仅为1 %，甚至在很多欧盟成员国内根本没有开始任何建筑改造。而经过深度节能改造（降低至少60 %能耗）的欧洲建筑每年只占存量建筑的0.2 %。可见，虽然颁布了Renovation Wave政策，但是缺乏配套的管理措施，成员国根据自身利益，调整了建筑节能改造的优先级。
（二）加剧“能源贫困”
当前由于复杂的国际环境，欧洲经历了一轮严重的能源危机，能源价格暴涨，居民生活成本大幅上升。从长期来看，伴随着能源结构的变化，新能源的成本高于传统化石能源，能源价格也将持续长期上涨，欧洲有几百万人正在面临“能源贫困”，本就缺少经济基础来支撑昂贵的能源费用。大规模房屋节能话改造需要一次性投入相当的资金，普通居民无力承担建筑改造所需要付出的高额成本。此外，新型节能装置等设备需要额外的维护费用，这也加重了居民的负担。这种节约能效提升居民舒适度的政策在一定程度上反而加剧了本就严峻的“能源贫困”问题。
二、/ 当前Renovation Wave 计划面临的主要问题
（一）建筑耗能和资源消耗计算数据的缺失
当前关于建筑采暖和制冷的能源消耗数据是按照房屋楼层面积配合能效系数来核算的，但是城市地区和乡村地区的基础设施类型不同，各成员国的经济发展水平不一，实际的能效系数存在不准确、不实际等问题；而仅从天然气和电力的计量来统计，则会有大量乡村地区存在统计口径之外的碳排放出现，因此建筑的真实碳排放数据难以准确评估。这一问题不仅对欧洲建筑碳排放基础数据掌握造成了障碍，也对建筑改造后的节能效果核算带来了麻烦。尤其对于住宅类建筑，居民对建筑改造后的节能效果持怀疑态度，也为主动实施建筑节能改造带来障碍。
（二）建筑的节能性能无法体现在资产价格上
现在欧洲的建筑价格体系仍然以传统的区位、产业等为基础，主流市场交易中建筑节能性能、后期使用成本等因素无法对建筑的交易和租赁价格造成本质影响。尤其对于住宅类建筑，租户在寻求住所时几乎不会让业主出示房屋的能效认证结果。建筑业主更愿意将资金投入到可以提升房屋租金的方面，如让房屋变得更为美观、舒适，使用高碳排放的装饰材料等，而节能改造的优先级较低。
（三）政府和投资机构对低碳改造技术不了解
政府颁布的建筑翻新技术指导文件中，对应用的节能技术、改造方法做了统一的规定。投资机构也依据这些指导性文件开展建筑节能改造的金融产品设计。然而，建筑节能改造需要针对建筑的基础条件、环境条件、经济环境等做出全局考虑，在成本和效益之间取得平衡，需要具备非常系统的专业知识。每个建筑的改造方案都需要专业的设计机构、施工机构和认证机构的深度参与，并非政府“一刀切”式的指导性文件可以解决。目前政府、投资机构和其他参与方仍然缺乏节能改造技术，市场也缺少相应的服务机构解决这些问题。
（四）缺少具有吸引力的主流金融工具
在欧洲renovation wave中，公共建筑和商业建筑翻新工作推荐较快，然而民用住宅方面则推进缓慢。民用住宅翻新工作推进缓慢的一大原因是缺少具有吸引力的主流金融工具支持。尤其是民用住宅改造获得政府补贴力度小，认证程序繁琐，缺少专业的服务机构来打通政府补贴和金融工具之间的现金流，多数业主直接放弃开展改造工作。
（五）建筑全生命周期碳排放处于监管空白
欧洲环境署统计数据显示，建筑全生命周期25%以上的碳排放是由使用的各类建筑材料产生的。经过深度材料循环利用，可以减少65%以上的建筑材料碳排放。虽然这些建筑全生命周期的碳排放问题突出，减碳潜力巨大，但是欧盟仍然没有提出系统性的全生命周期碳排放管理制度。
三、/欧盟经验的启发
（一）从规划入手，设定合理指标，充分利用现有空间，避免大拆大建
避免大拆大建，使用低碳材料，尽一切可能延长存量建筑的使用寿命和利用率，改造现有建筑，对拆除建筑做好建筑材料循环利用，是欧洲应对建筑全生命周期碳排放的主要策略。我国应该坚决执行从“拆”转为“改”的城市精细化管理方式，结合城市规划和功能升级，尽最大可能保护既有建筑空间，并加以适当改造使之焕发新的面貌和功能。历史建筑超长的生命周期和低碳建设材料本身就是教育实例，说明建筑低碳化本身不是一拆了之。同时也具有丰富的文化价值，包括维持城市风貌、增强民族认同等。
（二）关注建筑全生命周期的碳排放，做好全产业链的政策联动
欧洲环境署统计数据显示，建筑全生命周期25%以上的碳排放是由使用的各类建筑材料产生的。经过深度材料循环利用，可以减少65%以上的建筑材料碳排放。
我国2020年正式提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的“双碳”目标。能减排专项资金、绿色建筑管理办法、《绿色建筑评价标准》等政策和标准对建筑运营能耗的下降具有重要的推动作用，然而行业整体对建筑全生命周期碳足迹问题的重视程度远远不够。
虽然中国建筑科学研究院院带领多家单位，参考国际主流标准并结合我国实际，在2019年发布了《GB/T51366-2019 建筑碳排放计量标准》,对建筑物全生命周期进行了划分，并建议了各阶段的碳足迹计算方法，提供了部分核算系数。然而该方法具体由谁来计算，由谁来监督认可，具体应该达成什么样的指标，未达成指标应当承担什么样的责任，直到现在也没有相关法规或行政规范。
建立建筑全生命周期碳排放的管理制度，控制好建筑在材料制造、运输、施工和回收期间的碳排放，对我国长期减排目标实现至关重要。政府需要做好全产业链的政策联动设计，提出绿色建材、绿色装饰材料、绿色运输、绿色施工以及绿色建筑垃圾处理等配套认证体系和管理制度，才能从根本上解决建筑全生命周期碳排放的控制问题。
（三）加强学术研究，尽快确立统一的计量方法
建筑能耗统计的简单、准确方法是开展建筑节能改造的基础，建筑低碳化改造的技术是达成目标的手段。需要鼓励并资助各研究机构对建筑碳足迹计算、建筑低碳化技术实现开展产学研融合工作，促进行业学会达成统一的计量方法标准，培育广泛的社会服务机构参与到建筑低碳化改造的方案设计、计量认证等领域，建立新的经济增长点，形成稳健的碳足迹服务产业。
（四）旧改拆迁补偿改为房屋节能改造基金，设计新的金融闭环机制
研究制定行政管理措施，明确设计、施工、使用以及拆除主体的责任，强制要求主体积极开展碳足迹管理，制定有效的行动计划以达成项目碳足迹指标。制定碳足迹管理主体的奖惩机制，通过补贴和环境补偿等灵活手段推动责任主体落实建筑节能改造的管理责任。我国城市居住区密集，社区管理深入，容易实现批量、规模化的居民住宅节能改造项目管理。政府可以考虑设立专门的房屋节能改造基金，并与旧改拆迁补偿、维修基金等形成联动，支持社区积极开展建筑节能改造工作。
引导金融机构设计与政府节能补贴挂钩的金融闭环产品，为居民改善居住环境，减少能源支出的意愿提供充足的流动性支持。
（杜红玉, 上海社会科学院生态与可持续发展研究所副研究员）
参考文献
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